Big Data – Smart City?

Im Zeitalter der Digitalisierung scheinen Daten allgegenwärtig und endlos zu sein. Daten gab es zwar schon immer und Datenanalyse ist auch keine neue Erfindung. Trotzdem gelten Daten als das „Öl des 21. Jahrhunderts“. Wert aus Daten zu schöpfen, ist jedoch weit weniger einfach, als es den Anschein hat. Daten-Profis wissen das längst; die Wirtschaft und unsere Städte lernen es gerade.

Zeitgleich erfährt der Begriff der „Smart City“ seit einigen Jahren große Aufmerksamkeit: Daten stehen in Städten und Stadtforschung in bisher ungeahntem Umfang zur Verfügung. Damit verändern sich Entscheidungsprozesse durch die Digitalisierung enorm. Umso wichtiger wird der Dialog zwischen Stadtplanung und Verwaltung, Datenexpert:innen und nicht zuletzt der Zivilgesellschaft.

Smart City Charta

Diesen Dialog gestaltet das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) seit einigen Jahren intensiv mit. So ist aus einer umfangreichen Dialogplattform Smart Cities die „Smart City Charta“ entstanden. Seit Mitte 2016 haben sich die Teilnehmer:innen der Dialogplattform mit den Chancen und Risiken der Digitalisierung für Städte und Kommunen beschäftigt: Vertreter:innen von Kommunen und kommunalen Verbänden, der Bundesressorts, Ministerien, der Wissenschaft und nicht zuletzt der Zivilgesellschaft.

Es wurde kein Alt-Text für dieses Bild angegeben.

Titelblatt der „Smart City Charta“, Bildquelle: BBSR

„Mit der Smart City Charta fordert die Dialogplattform Smart Cities, die Digitalisierung nicht einfach geschehen zu lassen, sondern sie aktiv im Sinne einer nachhaltigen und integrierten Stadtentwicklung zu gestalten“, schreibt der ehemalige Leiter des BBSR, Harald Hermann, in seinem Vorwort. „Zwei Ziele der New Urban Agenda sind für uns besonders wichtig, nämlich zum einen lebenswerte Städte für Menschen zu schaffen und zum anderen Städte als Entwicklungsakteure anzuerkennen und zu befähigen. Denn es geht darum, wie wir in Zukunft leben wollen und die dafür nötige Handlungsfähigkeit und Gestaltungskraft der Kommunen sichern und stärken“, ergänzt Staatssekretär Gunther Adler aus dem damals dem BBSR übergeordneten Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMUB). Das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) wiederum hat gerade die Smart City Charta neu aufgelegt.

Aber Smart City ist kein „Selbstläufer“. Big Data & Co. erfordern Aufklärung, damit Ängste nicht instrumentalisiert werden.

Umso mehr verwundert es, dass die Charta – vier Jahre lang hauptsächlich in Fachkreisen diskutiert – kürzlich auf dem Blog von „Tichys Einblick“ als scheinbare Neuigkeit skandalisiert wurde, indem sämtliche Aussagen ins Gegenteil verdreht wurden. In seinem Artikel „Die Ersetzung der Demokratie durch ein Feedbacksystem: Der verwaltete Mensch“ schürt Sachbuchautor und Historiker Klaus-Rüdiger Mai anhand der Smart City Charta genüsslich die Angst vor Big Data.

Mai vergleicht die Charta mit gesellschaftlichen Dystopien wie dem Roman 1984 von George Orwell und zitiert entsprechend selektiv aus dem Papier. So formuliert die Charta ausdrücklich:

„Es ist darauf zu achten, dass keine neuen Machtstrukturen entstehen, die sich demokratischer Kontrolle entziehen und eine Gefahr für die Grundrechte, die Sicherheit und Privatsphäre jedes Einzelnen darstellen.“

Dass er diesen Satz gelesen hat, gibt Mai indirekt zu, indem er feststellt, dass das Wort „Privatsphäre“ in dem Dokument nur einmal vorkommt, nämlich genau in diesem Satz. Zählt man das Wort „Datenschutz“, wozu auch Privacy gehört, so ist dies im Dokument insgesamt 18 Mal aufgeführt und wird als eine Top-Priorität bzw. Grundvoraussetzung für die Smart City genannt.

Selbst grundlegendes Allgemeinwissen über Daten und deren heutige Nutzung sucht man in seinem Blogartikel mit der Lupe. Bei den von ihm als „Big Brother Methoden“ angeprangerten Anwendungsmöglichkeiten von Big Data geht es um die Erkennung von Mustern innerhalb großer Datenmengen, mithilfe derer man die Eintrittswahrscheinlichkeit zukünftiger Entwicklungen berechnen kann. So können mithilfe von Daten Wetter, Naturereignisse, Verkehrsstaus, aber auch Gefahren bei Großveranstaltungen durch überlastete Notausgänge oder bei einer Massenpanik vorausberechnet und hoffentlich vermieden werden. Vielen ist die Loveparade noch im Gedächtnis, wo es offenbar versäumt wurde, eine solche Massenansammlung im Vorfeld zu analysieren und Laufwege bzw. Gefahren zu berechnen.

Vielleicht ist es einfach nur die Angst, dass Demonstrationen aus demokratiekritischen Kreisen, denen der Autor offenkundig nahesteht, wegen nachweislicher Gefährdung der allgemeinen Sicherheit und Gesundheit nicht stattfinden dürfen. Doch das ist kein Problem, für das Big Data oder die Smart City Charta verantwortlich sind.

Die von Mai beschriebene Art der Datenverwendung von anonymen Daten und Bewegungsprofilen wird tausendfach in der Praxis schon seit mehreren Jahrzehnten eingesetzt. Natürlich bergen neue Technologien auch Risiken von Fehlentwicklungen. Die BBSR-Publikation skizziert deshalb in einem „Stegreif-Szenario 2040“ Worst Cases für die Smart Cities. Aus diesen Szenarien bedient sich Herr Mai in seiner fantasierten Dystopie und erkennt offensichtlich nicht, dass es in dem Strategiepapier genau darum geht, die von ihm beschriebenen Szenarien zu vermeiden. Die Art und Weise, wie das ohne Kenntnis von Jahreszahlen, Personen und deren Positionen und ohne ein Grundverständnis von datenschutzkonformer Datennutzung geschieht, lässt jegliche journalistische und wissenschaftliche Professionalität vermissen, die man von einem promovierten Dr. phil. erwarten würde (siehe Anmerkung am Ende des Beitrags).

Das zeigt aber umso mehr, wie dringend notwendig Überzeugungsarbeit ist, damit die Smart City Charta umgesetzt werden kann. Hier braucht es vor allem Positivbeispiele der Umsetzung. Damit es gelingt, aus Daten zum Wohl der Gesellschaft neues Wissen zu schaffen, muss unterschieden werden, wo Digitalisierung Wissen produziert und wo bloß Daten – und dass ein Mehr an Daten nicht zwangsläufig ein Mehr an Wissen bedeutet. Big Data an sich ist noch kein Wert.

Neues Wissen für die Stadt

Big Data verändert gleichwohl, wie wir die Welt sehen, wie sich Städte in Zukunft um ihre Aufgaben kümmern und wie die Wissenschaft sich den drängenden Fragen der Stadtentwicklung nähern wird.

 

In der Studie „Gamification, Prognosemärkte, Wikis & Co: Neues Wissen für die Stadt?“ ist STAT-UP deshalb im Auftrag des BBSR dem Thema des „neuen Wissens“ für die Stadt auf den Grund gegangen. Zusammen mit einem großen Experten:innengremium aus der Stadtforschung, der Verwaltungspraxis, aber auch aus den Bereichen Datenethik und Datenschutz wird eine Reihe von möglichen Anwendungsbeispielen von Daten für die Arbeit in den Städten und Gemeinden skizziert und aus unterschiedlichen Perspektiven bewertet. Dabei spielt das Konzept der „Digitalen Fairness“ eine zentrale Rolle.

Es wurde kein Alt-Text für dieses Bild angegeben.

Titelbild der Studie „Neues Wissen für die Stadt“, Bildquelle: BBSR

Damit solche Anwendungsbeispiele wirksam umgesetzt werden, braucht es Data Literacy.

Data Literacy ermöglicht es, zu verstehen, welcher Wert in Daten steckt und welcher Aufwand nötig ist, um daraus Wissen entstehen zu lassen.

Nicht immer lohnt dieser Aufwand. Manchmal verbieten rechtliche Hürden die Verknüpfung sensibler Datenquellen, manchmal liegen die benötigten finanziellen, technischen und personellen Ressourcen jenseits des Möglichen, manchmal enthalten die Daten auch schlicht zu wenig relevante Informationen, um eine Fragestellung hinreichend zu beantworten.

Wann sind neue Daten relevant und wann sind sie nutzbar?

Die Digitalisierung ist auf dem Vormarsch, neue Datenanbieter drängen aufs Spielfeld. Das lässt sich nicht wegdiskutieren. Aber es gilt zu überlegen, was das bedeutet und wie diese Daten möglichst sinnvoll integriert werden können. Datenbasiertes Entscheiden führt schließlich zu tiefgreifenden Veränderungen. Häufig werden Machtstrukturen in Frage gestellt und bisherige Entscheidungsregeln entpuppen sich als Mythen. Die Beteiligten müssen darum überzeugt werden, ihre Daten zu teilen, damit mehr Wert für alle entstehen kann.

Viele Menschen betrachten solche neuen Ideen kritisch, weil sie in Bezug auf Datensicherheit und Datenschutz unsicher sind. Städte und Kommunen müssen genau klären, welche rechtlichen Rahmenbedingungen sie beachten müssen und welcher Aufwand sie erwartet, um sicherzustellen, dass diese eingehalten werden. Gewisse Ideen sind mit der aktuellen Rechtslage in Deutschland nicht zu vereinbaren, weil manche Datenquellen eben qua Gesetz nicht miteinander verknüpft werden dürfen.

Auch das Thema der Haftung darf man nicht vernachlässigen: Haftungsfälle können beispielsweise auftreten, wenn Fehlentscheidungen passieren, wegen mangelhafter Datenqualität oder falscher Modelle. Wer haftet in solchen Fällen?

Das spielt nicht nur bei selbstfahrenden Autos eine Rolle, wenn sie die Umweltdaten nicht richtig verarbeiten und dann in Unfälle verwickelt werden. Genauso relevant ist es bei Fehlprognosen in der kommunalen Planung.

Daten und Datenanalyse entbinden niemanden von der Verantwortung für seine Entscheidungen auf der Basis dieser Daten.

Nicht nur deshalb bedarf es einer kontinuierlichen Schulung der Beteiligten. Und es schließen sich weitere Fragen an: Welche neuen Bedarfe entstehen an die Kommunikation und Kooperation verschiedener kommunaler Einrichtungen untereinander und mit verwaltungsfremden Akteur:innen, etwa im Zuge von Open-Governance-Bestrebungen und übergreifenden Informationsportalen? Braucht es vielleicht sogar Umstrukturierungen?

Wie können die verschiedenen Akteur:innen voneinander lernen? Wie lassen sich Verwaltungsprozesse anpassen? Und welchen Aufwand bedeutet es für das Projektmanagement, für interne sowie externe Kommunikation, die Akzeptanz der neuen Daten wie auch der mit ihrer Hilfe getroffenen Entscheidungen sicherzustellen – insbesondere, wenn Ergebnisse der datenbasierten Entscheidungsfindung der bisherigen Praxis widersprechen?

Können wir uns dann einfach auf die Algorithmen berufen?

Algorithmen sind heute das, was im 20. Jahrhundert chemische Formeln, Bau- und Produktionspläne waren. Sie bestimmen, wie genau in einem spezifischen Anwendungsfall Wert aus Daten extrahiert werden kann, und dienen verschiedensten Planungs-, Steuerungs- und Entscheidungsprozessen:

Welche Ampeln sollen wann auf Grün schalten, damit der Verkehr in der Stadt möglichst störungsfrei fließen kann? Wenn Bürger:innen über ein Mängelportal Straßenschäden melden, welche sollen dann mit hoher Priorität repariert werden, welche mit nachgelagerter? Wann werden verstärkt U-Bahnen und Sicherheitskräfte eingesetzt, damit die Besucher:innenströme zum Oktoberfest optimal gelenkt werden? Wie lassen sich Lebenszyklen von Quartieren in der Planung so abbilden, dass Angebot und Nachfrage an öffentlichen Einrichtungen nachhaltig und dynamisch aufeinander abgestimmt sind?

Es wurde kein Alt-Text für dieses Bild angegeben.

Das Projekt „Neues Wissen für die Stadt“ im Überblick, Bildquelle: BBSR

Damit man solche Fragestellungen identifizieren und mithilfe von Daten beantworten kann, braucht es nicht nur kompetente Mitarbeiter:innen, sondern auch geeignete Organisationsmodelle.

Damit aus dem Daten-Öl Mobilität für alle wird, braucht es zudem verlässliche Verkehrsregeln: Es geht um informationelle Selbstbestimmung und digitale Glaubwürdigkeit.

Der digitale Wandel hat erhebliche Auswirkungen auf die Zivilgesellschaft auch und gerade, wenn Städte neue Datenquellen nutzen wollen. Für amtliche Daten gibt es Gesetze und Regeln; nicht jedes Unternehmen ist zwar glücklich über die Statistik-Gesetze, aber zumindest ist klar, wer welche Daten zur Verfügung stellen muss. Im Idealfall ist sogar klar, warum wir alle diese Daten brauchen.

„Digitale Glaubwürdigkeit“ ist deswegen unabdingbare Voraussetzung dafür, dass Städte und Kommunen neue Daten erheben und auf ihrer Basis Entscheidungen treffen können. Ohne Glaubwürdigkeit wird es keine Bereitschaft zur digitalen Interaktion zwischen Zivilgesellschaft und behördlicher Organisation geben. Anders gesagt, „Vertrauen ist der Anfang von Allem“.

Denken wir nur an den Aufschrei, als die Supermarktkette „Target“ potenziell schwangere Kundinnen selektiert hat, um ihnen gezielt Werbung zuzusenden. Oder an ein Patent von Mastercard: „Ein System, ein Verfahren und ein computerlesbares Speichermedium, das so konfiguriert ist, dass es die physische Größe der Zahlungsbegünstigten auf der Grundlage von Zahlungsvorgängen analysiert und es einem Transportanbieter erlaubt, die physische Größe der Zahlungsbegünstigten bei der Zuteilung eines Sitzplatzes zu berücksichtigen.“ – da werden aus den Einkäufen von Kund:innen also Größe und Gewicht errechnet und an eine Fluglinie weitergegeben. Die Übergewichtige dann womöglich nicht oder nur zu wesentlich höheren Preisen mitfliegen lässt. Stellen wir uns das einmal für die Berliner U-Bahn vor – undenkbar!

„Achtung vor informationeller Selbstbestimmung“ muss die zugrundeliegende Leitlinie sein: Es gibt kein allgemeines Recht des Staates auf die Daten der Bürger:innen.

Wer Daten generiert, soll auch das Recht auf Einsicht und Verwendung dieser Daten haben, da ein Recht auf Eigentum an den eigenen Daten besteht.

Vielleicht gibt es einen spezifischen Anspruch der Öffentlichkeit auf spezifische Daten des Individuums, ähnlich wie der Staat einen gewissen Anspruch auf das Einkommen der Bürger:innen in Form von Steuern und Gebühren erhebt. Diesen Gedanken lohnt es sich weiterzudenken, gerade wenn wir Daten als werthaltiges Gut betrachten.

Konkret könnten wir folgende fünf Überlegungen anstellen, die u.a. auf den sieben Thesen zur „Digitalen Fairness“ des Theologen und Wirtschaftsethikers Ulrich Hemel aufbauen:

  1. Erstens stellt sich die Frage nach dem Anspruch auf und dem Ausgleich für Daten. Auf welche Daten kann die öffentliche Hand aus berechtigtem Grund Anspruch erheben und für welche Daten muss sie eine entsprechende Gegenleistung erbringen? Was können wir aus Statistik-Gesetzen lernen, können neue Technologien hier vielleicht sogar entlasten, weil sie die Datenbereitstellung vereinfachen? Welche positiven Effekte ergeben sich aus der Partizipation, weil Bürger:innen erleben, dass ihre Daten wichtig sind und zu Veränderungen führen?
  2. Zweitens geht es um die Balance zwischen Transparenz und Diskretion. Wem wird welcher Einblick in die Daten gewährt und gegebenenfalls zu welchem Preis? Wieviel Aufwand muss die öffentliche Hand selbst tragen, wieviel müssen Bürger:innen zahlen, wie geht man mit weiteren Anspruchsgruppen um? Gibt es berechtigte Gründe, Einblicke zu verweigern, weil das Gemeinwohl und die Interessen des Individuums in Konflikt geraten? Welche positiven Effekte entstehen, weil Bürger:innen sich besser informiert fühlen?
  3. Drittens sollten wir über Aufbewahrungs- und Verfallsfristen nachdenken. Wie lange dürfen personenbezogene Daten gespeichert werden, und dürfen sie danach in anonymisierter Form weiter genutzt werden? Wie lange müssen umgekehrt Daten gespeichert werden, damit Auskunftsrechte gewahrt werden können, und wer trägt dafür die Kosten? Welche positiven Effekte entstehen, weil Behörden besser vernetzt sind und mehr Service möglich wird?
  4. Wer ist viertens zuständig für die Lösung von Konflikten? Wie können wir die Interessen von Bürger:innen sicherstellen, wenn es dafür noch keine allgemeinen Regeln gibt? Braucht es Ombudspersonen? Wie können wir die Interessen insbesondere derjenigen berücksichtigen, die sich mangels Wissen oder Ressourcen nicht aktiv informieren oder klagen, wenn ihre Rechte verletzt werden? Welche positiven Effekte entstehen, weil die öffentliche Hand sich aktiv um die Rechte der Bürger:innen kümmert – anders als Google, Facebook & Co.?
  5. Was ist fünftens und letztens eigentlich mit der Ressourcenschonung? Einerseits bezieht sich Ressourcenschonung auf die Frage, ob Digitalisierung von Prozessen per se zu Einsparungen gegenüber bisherigen analogen Verfahren führt. Andererseits bezieht sich Ressourcenschonung auf den Aspekt der Datensparsamkeit. Sollte es generell zulässig sein, Daten zu erheben, auch wenn sie im konkreten Anwendungsfall nicht benötigt, aber später genutzt werden können, wenn dadurch Ressourcen (also letztlich Steuergelder) gespart werden können?

Neue Daten: Ja, aber nicht um jeden Preis.

Die öffentliche Hand – Städte, Kommunen, Behörden – steht vor demselben Problem wie die Wirtschaft. Auf der einen Seite muss sie eine Vielfalt von Datenquellen zusammenführen, um aus Big Data Smart Data zu erzeugen – dabei muss sie unter anderem technische, datenschutzrechtliche und lizenzrechtliche Aufgaben bewältigen.

Auf der anderen Seite steht der Wunsch nach besserer Planung und Steuerung, nach einer effizienteren Durchführung von Verwaltungsprozessen und vielleicht sogar nach neuen Datenprodukten, die man weiteren Akteur:innen zur Verfügung stellen kann.

Eins ist klar: Es ist nicht damit getan, Data Scientists einzukaufen und möglichst viele Daten aus möglichst vielen neuartigen Quellen in eine Cloud zu packen.

Die größte Herausforderung ist eben auch keine technische. Es ist die Herausforderung, die vielen verschiedenen Akteur:innen dazu zu bewegen, dass sie ihre Daten teilen, um mehr Wert für alle zu schaffen und diesen Wert auch sichtbar zu machen.

„This persuasion task is probably more difficult than any technological issues that might come up”, schreiben Stephen Goldsmith und Susan Crawford in ihrem sehr lesenswerten Buch „The Responsive City”. Den Weg zu smarten Städten können wir nur gemeinsam bewältigen, indem wir möglichst viele Menschen dazu befähigen, souverän mit den eigenen Daten umzugehen. Euphorie ist genauso fehl am Platz wie ideologische Panikmache. Stattdessen braucht es Aufklärung, Transparenz und den Mut zu innovativen Strukturen und Entscheidungsprozessen.

Anmerkung

In einer früheren Version dieses Beitrags hieß es:

Mai vergleicht die Charta mit gesellschaftlichen Dystopien wie dem Roman 1984 von George Orwell und greift direkt Persönlichkeiten wie die SPD-Politikerin Svenja Schulze an: „Genossin Schulze“ habe mit der Charta „ein Strategiepapier mit der Vision vorgelegt, die Demokratie abzuschaffen, weil die Demokratie durch ein Feedbacksystem ersetzt werden soll.“ Die SPD-Politikerin ist seit dem 18. März 2018 Bundesministerin im BMUB.

Zum Zeitpunkt der Veröffentlichung der Charta im Mai 2017 war sie allerdings noch Landespolitikerin in Nordrhein-Westfalen und somit gar nicht zuständig für das BBSR. Auch der Vorwurf, dass sie ein Jahr später nach ihrem Amtsantritt die Charta nicht einkassiert habe, bricht zusammen, weil das BBSR da bereits einem anderen Ministerium unterstellt war: Das ihm übergeordnete Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung wechselte zum 15. März 2018 vom Umwelt- zum Innenministerium (BMI). Das BMI wiederum hat gerade die Smart City Charta neu aufgelegt – Herr Mai verlinkt aber auf die alte Fassung von 2017, auf der noch das BMUB als Herausgeber genannt wird. Bundesminister Horst Seehofer der Unterstützung „linksgrüner“ Ideologien zu verdächtigen, wäre dann wohl doch eine zu gewagte These.

Insbesondere mein Beitrag zur Smart City Charta scheint Herrn Mai als Inspiration für krude Interpretationen und sinnentstellte Zitate gedient zu haben.

Ich habe Roland Tichy auf die sachlich falsche Darstellung durch Herrn Mai aufmerksam gemacht. Daraufhin wurde der Blogbeitrag geändert. So ist es am Ende doch ermutigend zu sehen, dass respektvolle Kommunikation dabei helfen kann, auch große Differenzen zu überwinden.